摘要：自2013年“解冻”后，撤县建市设区或许又将迎来一个低潮期。而与1997年国务院叫停撤县改市政策时不同的是，此次引起争议的不再是农业人口比例过重的县盲目追求设市，而是一些超大城市通过县改区过度扩容，搞“摊大饼”式的城市扩张。
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道
2021年3月18日，河南省“副中心城市”洛阳宣布将下辖的两个大县偃师市、孟津县正式划为市辖区，其市区面积从原先的803平方公里拓展到2229平方公里，增加近两倍，一举超过了1285平方公里的省会郑州。
作为2021年为数不多的成功“县改区”的城市，洛阳幸运地赶上了撤县设区收紧前的末班车。这一消息公布前10天，国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。2021年，全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县改区申请获批，数量是最近8年里最少的。
一年后，发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》比去年的文件多了一条“优化行政区划设置”，对撤县（市）改区的表述变为“慎重从严”。2022年全国两会期间，“严控撤县建市设区”也写入了《政府工作报告》。
这意味着，自2013年“解冻”后，撤县建市设区或许又将迎来一个低潮期。而与1997年国务院叫停撤县改市政策时不同的是，此次引起争议的不再是农业人口比例过重的县盲目追求设市，而是一些超大城市通过县改区扩容，搞“摊大饼”式的城市扩张。
2014年开闸
历史上，“撤县建市设区”的政策曾经有过长达15年的冻结期。改革开放后，随着中国城镇化的发展，轰轰烈烈的“撤县建市”大潮拉开序幕，昆山、江阴、义乌等一大批经济实力较强的县先后成功晋级县级市。据统计，截至1998年底，全国共有约350个县级市。
而这其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子，农村人口却仍然较多的县，出现了城郊比例失衡、“假性城市化”的问题。因此1997年，国务院叫停了撤县建市设区。直到2013年，十八届三中全会决定里提到，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，政策松动的预期才真正出现。2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》再次确认了这一方向，在设市方面提出要完善设市标准，具备行政区划调整条件的县可有序改市；在改区方面提出要制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构。
也是从2014年开始，撤县改区出现了井喷。据《华夏时报》记者统计，2014-2021年全国共有112个县（市）被调整为市辖区，其中2014-2016年分别有20、26、30个。而在此之前的20年里，每年成功设区的县（市）最多不超过10个。
民政部有关负责人2015年接受《人民日报》采访时曾谈到，2011年至2015年9月国务院批准的撤县(市)设区调整的城市主要有三种类型：一种是国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市，如直辖市、省会城市、计划单列市和国家战略中重要的中心城市；一种是原本市辖区规模结构不合理的城市，如市辖区规模偏小、“一市一区”的地级市；一种是撤县同时能同步优化市辖区结构的城市。
一线、强二线城市扩容“竞赛”
记者注意到，此次开闸后，一线城市和不少强二线城市都已经逐步走向“无县化”。
一线城市中，2014年广州撤增城、从化改区，2015年北京撤密云、延庆设区，2016年上海将崇明撤县改区，加上上世纪90年就已无县的深圳，截止2016年，四个一线城市均已实现“无县”。二线城市中，南京市2013年将下辖溧水县、高淳县撤县改区，天津2015、2016年撤宁河、静海和蓟县划为市辖区，也都告别了县级建制。此外，厦门和武汉两个城市在90年代末就已经进入了“无县”时代。
一些起步较晚的二线城市正在紧紧追赶。例如，杭州2014年将百强县富阳县纳入市区，2017年又将县级市临安市设为第十个区；成都2015、2016和2020年分别将双流县、郫县和新津县撤县设区；西安2014、2016年分别撤高陵县、户县设区。
而在山东，省会城市济南和计划单列市青岛的扩容“竞赛”可谓十分焦灼。2016、2018年，济南撤章丘市、济阳县划区，2019年年初还将地级市莱芜划入。青岛则在2017年将百强县排名前20位的即墨市纳入市区。
借助扩容做大做强的想法不仅存在于山东，很多城市也都在谋求撤县设市。例如安徽省会合肥，多次提出要将肥东、肥西、庐江三县划区；湖南省在《长株潭一体化发展五年行动计划（2021-2025年）》中提出要提升长沙省会城市首位度，支持长沙县撤县设立星沙区；郑州在《郑州建设国家中心城市行动纲要(2017—2035年) 》，也提出优先完成中牟、荥阳、新郑的撤县（市）设区等。
“摊大饼”式城市扩张不可取
不过从2017年开始，县改区政策明显出现了收紧，数量从每年20个以上陡然降到10个左右。2021年，收紧的政策信号开始发出，2022年年度新型城镇化和城乡融合发展重点任务则明确针对县改区政策，提出要慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。
同《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中对县改区的表述相比，此次在优化城市市辖区规模结构方面强调了“稳”和“慎”。业内人士认为，这并不意味着撤县改区的闸门会彻底关死，但一些大城市，特别是省会城市通过这一途径扩张的目标恐怕较难实现了。
“撤县设区是很多城市扩大地盘屡试不爽的主要手段，也是过去城镇化的主要措施。”中国人民大学公共管理学院行政管理系教授马亮对 《华夏时报》记者表示，一线城市在过去撤县设区所追求的土地和行政区划意义上的城镇化，并没有带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化，而且导致很多城乡结合部的治理难题。所以，对强二线城市的撤县设区叫停，可以避免继续重走一些城市的老路，避免“摊大饼”式的城市扩张带来的大城市病。
中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞曾提出，政府制定战略、规划和政策需对单中心城市无限大保持谨慎。他认为，强势政府容易导致城市首位过高及人口过度集中，并带来“城市病”等多种经济社会问题。制定城市规划时，必须首先确定首位城区、首位城市圈、首位城市群的合理规模，然后参考齐普夫法则确定随后的各形态规模，而不能竞相扩大。
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