原先担任黄浦区城管局瑞金二路街道城管执法中队副队长的蔡蔚，如今身份有了新变化，现在他是黄浦区瑞金二路街道综合行政执法队（城管执法中队）副队长。他的感受也在变：“下沉基层之后，处理的执法事项细化了，联合执法的频次也更多了。”过去，街镇常常纠结于“执法权”的归属。作为最基层的行政组织，他们最容易发现问题，却因为没有执法权而管不了；有执法权的部门管得了，却不能及时发现问题。
蔡蔚（右二）在工作站工作
为解决基层“看得见的管不着、管得着的看不见”的难题，去年8月1日起，上海市街镇综合行政执法体制改革落地实行，城管执法力量率先全面下沉。与此同时，首批行政执法事项目录清单实施，包括401项原城管领域的行政处罚事项及22项街道乡镇法定的行政执法事项。这也意味着，明确将区级部门的行政处罚事项赋予街道乡镇直接行使，为基层治理能力提升提供了有力的武器。6个多月过去，目前各区已全部完成综合行政执法队组建，人、财、物也相应下沉街镇，那么街镇发生了什么变化？
执法向“综合治理”转变
从去年初开始，黄浦区瑞金二路街道综合行政执法队分别入驻街道三个城运工作站，“每个站常驻5—6名城管队员，还有城运中心、派出所、市场所等各部门人员，共约60人。”瑞金二路街道综合行政执法队队长袁逸琳说。这三个城运工作站分别位于茂名南路、香山路和绍兴路。副站长是综合行政执法队副队长，站长则是街道三个科室的副科长，他们对站里所有人员有指挥权。行政执法权下沉后，一个明显的变化是执法力量更加集中——城管执法从“单一整治”向“综合治理”转变。“原来街道是七站八所，各个部门各自为政，街道很难从中协调，现在实行一支队伍综合行政执法后，更有利于集中执法资源，对违法行为查处反应更加迅速，对信访投诉矛盾化解也更加有力了。”瑞金二路街道党工委副书记茆瑞说。以群租为例，这在寸土寸金的老城厢是顽症。以前街道收到举报后通知居委和物业，物业说没有执法权，没法赶走租客；居委说赶走租客，需要城管出面；城管说，群租房不归自己管，要找警察；民警说有问题去找街道……即使街道协调物业、城管、房办、公安约好时间后一起上门确认，后续还要根据整改要求再上门核实。
香山路上的瑞金二路街道第二城运工作站（刘雪妍 摄）
瑞金二路街道第二城运工作站执法人员在工作
“现在，捏在一起大家一起做。”袁逸琳说，如今所有职能部门都集中在一个平台上，不用反复约各部门的时间，业务沟通更及时，响应速度快了很多，群租也得到了有效治理。奉贤区海湾镇则在整治“飞线充电”中尝到了综合行政执法的甜头。老旧小区居民反映最多的就是“飞线充电”，违规充电的居民们也很无奈：“虽然有充电桩，但僧多粥少，夜班回来，车棚内停满了车，充不了，怎么办？”海湾镇党委副书记张问国说，“加装”充电桩是解题的关键，而加装的过程以及对充电桩的监督和执法涉及众多部门，并非易事。
执法权下沉之后，镇党委法治办整合公安、消防、城管、房管、物业、居委等加强联合执法与管理。针对69户存在私设飞线充电动车的情况，入户下发整改通知书，责令整改。然后以星火二居为试点小区，在原来3个集中充电点的基础上，集中加装了98个充电点位，基本满足了小区内600余辆电动车的停车充电需求。这样的措施，还在中港居委等地区全面推进。
星火二居的车棚和充电桩（刘雪妍 摄）
奉贤区海湾司法所所长阮雷红说，开展综合行政执法改革实践以来，“一支队伍管执法”作用日益显现。在落实行政执法证件统一管理制度基础上，去年全镇14名持有执法证件的人员，共办理604起案件，零投诉，实现执法全程留痕、可追溯、质量有保证。“城管下沉后，最大限度提升了行政执法效能，建立了新型条块关系，形成‘站内处置小循环、街道治理大循环’的良性治理格局。”袁逸琳对此深有体会，诸如违规装修、非机动车乱停放、店招店牌乱设置等矛盾，很多在前端就得到了妥善处置，群众投诉量明显变少。
提升治理水平执法效能
“总体来看，执法权下沉后，街镇基本能够较为稳定有序地承接区局下沉的执法任务，街镇综合行政执法队更好地融入了街镇，基层治理水平得到了提升。”市司法局执法监督处姚毅敏说。据统计，目前全市下沉街镇综合行政执法队城管队员人数7400余名，占比达到87.8%。从去年8月1日起到去年11月中旬，各区城管执法局、街镇执法中队共办理行政处罚案件38393件，同比上升0.46%，处罚金额36144501元，同比上升16.65%。“对市容管理、流动摊贩占道等轻微违法行为，我们先是批评教育，而不是一上来就开罚单。”阮雷红说，海湾镇实施“721”执法工作理念，即70%工作抓管理，20%调矛盾，10%抓查处，同时推行“首违不罚”“首违轻罚”“轻违免罚”，有效实现了刚性约束与柔性执法相结合，为综合行政执法全面铺开奠定了良好的群众基础。海湾镇还设了一个执法监测联络点。“居民对执法效果满意不满意，有哪些需要改进，要有个反馈渠道。”阮雷红说，镇里聘请老党员、人大代表等作为监督员，听取居民代表对执法管理的建议与执法效果反馈，并由相关执法管理部门当场回应。瑞金二路街道也建立了综合行政执法督查制度。每年年底，街道纪工委按照已结案件的20%进行随机抽查，对案件办理及审核情况开展自查，同时主动接受公众监督。下沉后，城管与居民的距离近了。每周三，海湾镇的城管会派队员下到社区“坐堂”，居民碰到楼道堆物、装修等事项都会来咨询。“如果遇到承重墙之类的案件，我们就要现场看一下。”海湾镇城管中队副队长陆健说。
整改后的街道（刘雪妍 摄）
但陆健发现，下沉之后，对执法工作也提出了更高的要求。队员们要管的事情变多了，执法的专业性变得迫切，这时专业培训就显得特别重要。为配合清单落实落地，市司法局编制了基层法治工作手册，指导各区出台街镇综合行政执法的实施方案，出台街镇重大执法决定法制审核目录。与此同时，市司法局分三批对全市司法所开展了培训，配合市城管执法局对街镇综合行政执法队领导、街镇分管法治领导进行了培训。近期，司法局又联合市区两级城管执法局，对各街镇司法所领导和法制审核人员开展了重大法核的专门培训。“行政执法权的下沉，赋予街道更多动能，也必须依法精准执法，确保执法权力放得下、接得住、用得好，不用担忧成被告。”
街道角色发生变化
在茆瑞看来，行政执法权下沉的背后，是街道角色的变化。以前，老百姓对行政执法决定有异议，告的是条线部门，现在街道成了行政执法主体，如果执法不规范，街道就成被告了。
瑞金二路街道第二城运工作站执法人员
“此前，街道对社会管理的权责很清楚，但在执法方面很少能说得清楚，很多人把执法权狭义地理解为‘处罚权’，其实街镇有很多法定执法权力，比如行政检查、行政强制、行政征收等。”姚毅敏说，随着执法权下沉，街道的“确权”意识觉醒，其首要任务就是明确行政执法流程，梳理相关执法事项。在全市执法事项目录基础上，瑞金二路街道做了进一步的分类梳理，“我们对以往城管办案情况作了统计分析，从401项执法事项中梳理出常见、已发生的97项高频执法事项，并建立了综合执法三级标签。”袁逸琳说，有了这个清单和标签，每件处罚事项的管理依据是什么，执法依据是什么，都能做到心中有数。为规范执法办案程序，杜绝程序违法出错，避免让街道成“被告”，瑞金二路街道还做了一个加法，设置“两类案件、三级审核”内审制度——对个人和单位处罚金额在5000元以下的案件作为一类案件，实施“两级审核”，即城管中队内审和街道社管办复审；其他案件作为二类案件，实施“三级审核”，即城管中队内审、街道社管办复审，及司法所、法律顾问法核。“完善法制审核制度，可以确保案件的全过程跟踪与溯源。”瑞金二路司法所所长郭锐说。
栏目主编：王海燕 文字编辑：刘雪妍 题图来源：采访对象提供
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来源：作者：王海燕 刘雪妍
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