据《后汉书·光武帝纪》记载“建武十八年，是岁，罢州牧置刺史。”由此可见在东汉时期，以建武十八年为分割线，在此之前东汉实行的是州牧制，之后实行的是刺史制。
那么这两者之间是什么关系呢？有很多人猜测这只不过是职位名称上的一种不同，实质上还是一样的，也有人认为是一种全新的改革。
其实按照东汉的史实来看的话，在建武十八年的“罢州牧置刺史”是有着本质性的区别的，而且在此之后的中平五年，东汉又重新恢复了州牧制，可以说在东汉时期州牧制是一种呈现阶段式发展的现象。
一、东汉州牧制的历史演变
东汉时期的州牧制分为建武十八年之前的州牧制，还有灵帝时期的州牧制两个阶段。在建武十八年时期的州牧制是继承了前代政府的根基所形成的，灵帝时期的州牧制是复辟建武年间的州牧制，现在重点来看一下建武十八年的州牧制。
1、州牧制的来龙去脉
要说到州牧制的源头，那就不得不提东汉的前朝政府了，在东汉之前的西汉王朝实行的其实是刺史制，为的就是加强中央的统治以及削弱诸侯国的势力。
刺史的目的也是监察，而且是直接和皇帝对接工作，可以说刺史制就是一个行政体制和监察体制独立的一个部门，直接受皇帝领导。
除此之外，刺史制还有一个特点就是上任官员一般都是年轻官员、任职时间短暂，流动性大。这样做的目的是最大限度地发挥刺史的威慑力和工作能力。
只不过“物极必反”随着刺史制的不断推行刺史的职能也发生了变化，由于是直接面向皇帝的，所以刺史有着直接决定官员任免的能力，所以他们手中掌握的权力越来越大。
到了西汉成帝年间，刺史已经从单纯的监察机构慢慢地向行政机构转变了，虽然期间有过数次的波动，但是也没有改变刺史制被迫改变初衷的命运。
2、刺史制变为州牧制
王莽称帝以后的汉朝为了镇压地方势力的叛乱彻底改变了前人留下的刺史制，改设州牧。这一时期刺史制和州牧制的区别就在于，刺史制是监察机构不具有实际的权力，而州牧制则是具有很大的行政权力。
王莽不仅废除了刺史制设立了州牧制，还赋予了州牧制极大的行政权力、统兵作战的权力，就连州牧的官职也是实行了世袭制度，这么做的目的就是为了稳定自己的政权，可是并没有达成这样的一个愿景。
在公元17年西汉兴起了一个“绿林军”的组织，到了公元23年“绿林军”已经发展壮大到成立了“更始政权”，而这个更始政权与州牧制也有着莫大的关系。
根据《吴汉传》中的记载“更始幽州牧苗曾闻之，阴勒兵，敕诸郡不肯应调。”从中可以看出更始政权也是州牧制的一大促成因素而且根据历史环境的特殊性，更始政权的州牧制还有着特殊的时代特征。
3、更始政权州牧制的特点
虽然更始政权实行的是州牧制，可是在州牧制的推广上却做得不尽如人意，首先更始政权并没有做到统一全国就导致州牧制并非全国推行，而是刺史制、州牧制混杂在一起。
这种现象的存在是因为更始政权成立的时候汉朝还处在一个割据势力纷争不断的时代，所以说并没有一个大一统的政权掌权，各地推行的政策也难免出现不同。
其次更始政权内部也是混乱不堪，《公孙述传》记载道“更始立……假述辅汉将军、蜀郡太守兼益州牧印绶。”《延岑传》又记载道“自称武安帝王，拜置牧守，欲据关中。”
从这两处关于更始政权的记载就可以看出，在更始政权内部刺史和州牧其实还没有分得那么清楚，两者在职能和作用上几乎一样，只有名称不同的区别而已。
4、州牧制的全国推行
公元23年更始政权成立，可是短短的两年时间就被刘秀所灭，公元25年6月刘秀称帝，先是通过军事强攻夺得了大量的地盘，然后便任用武官为地方长官，以便能够进一步加强统治。
州牧有很大的行政权力，任用武将担任州牧一职不仅可以巩固自己的政权，更是对武将起到了激励作用，所以刘秀在君臣同心的努力下完成了统一大业，时间是建武十六年。
二、建武十八年州牧制的特点
上述建武十八年是一个分水岭，那么为什么刘秀建立的东汉可以完成州牧制的全国推行，而王莽和更始政权却没有做到呢？这就不得不说到东汉所实行的州牧制的特点了。
1、州牧郡守需具有行军作战的能力
刘秀的发家靠的是军事强攻，所以说东汉的政权是在军事手段中成立的，既然是靠武力成立的，就需要用武将去镇守，以防出现了敌对势力反扑的现象。
所以说这个时期的州牧郡守实际上还相当于一个大将军的职能，有的时候州牧郡守还会带有将军的称号，这一点和王莽时期的州牧制度有一些相似之处。
当然事实证明东汉任用武将为州牧郡守是一件非常明智的决策，因为这种极具特色的军政合二为一的任用办法确实为东汉解决了很多的麻烦。
《光武帝纪》中就有记载“建武二年，渔阳太守彭宠反，攻幽州牧朱浮于蓟。”在《李宪传》中同样也记载到“四年秋，光武幸寿春，遣扬武将军马成等击宪，围舒。”从中可见武将为郡守确实起到了很大的镇守作用。
2、“断州牧自还奏事”
身为州牧郡守，只懂得带兵打仗自然也是不行的，都说“打江山容易守江山难”所以说怎么守江山才是重中之重，武将可以镇守州牧没错，但是后期的治理还是要依靠行政的方法。
所以东汉在选拔州牧郡守的时候就十分地讲究，不仅要求是骁勇善战的将军，同时还要有处理国家政事的能力，只能说想要成为东汉州牧郡守必须要是全才才行。
关于这一点有很多的史书可以佐证《光武帝纪》记载“诏下州郡检实垦田顷亩及户口、年纪。”《樊晔传》记载“迁扬州牧，教民耕田种树，理家之术。”
这些日常的行政琐事也是州牧郡守需要做的事情，所以说东汉的州牧郡守虽然在一定程度上和前朝有着相似之处，但是却比前朝的要求都要高。
那么州牧郡守既要镇守州牧又要管理政事自然有些分身乏术，为了解决这个问题，创造更好的有利于州牧郡守管理州牧的环境，东汉政府决定“断州牧自还奏事”，也就是说废除了州牧郡守需要到中央参加会议的制度。
在之前州牧郡守有一个规定，“初岁尽诣京都奏事，中兴，但因计吏。”也就是说每年的年底或者年初州牧郡守都要前往京城议事，也就是所谓的年终总结，可是很多时候这个规定都是没有什么实际意义的，所以东汉政府就决定废除这项制度。
议事制度的废除更是给了州牧郡守更大的施展空间，所以说州牧郡守就有了更多的自由来根据自身的情况实施不同的政策，这是东汉州牧制与前朝州牧制最大的一处不同。
3、更大的人事职务任免权
西汉王莽时期的刺史有“二千石卒吏”的任免权，到了东汉时期关于州牧郡守的任免权就变得大得多，首先人数上更加地多，其次州牧郡守还有举贤荐士的权利，另外政府精简工作也是州牧郡守的一个职能。
既然已经废除了州牧郡守的议事制度，那么相应地也会给予州牧郡守更多的权利，比如建武十八年前，东汉并没有对掾属数量和编制并没有明确的规定，所以很多州牧郡守都会尽可能大量地扩招，这一点在《朱浮传》就有记载。
其次关于举贤荐士方面州牧郡守也有着极大的权力。《光武帝纪》中记载“公卿、司隶、州牧举贤良方正各一人。”这也体现了东汉政府对于州牧郡守的信任。
4、依旧保持了州牧制最初的目的
州牧制与刺史制是相互贯通的，所以很多州牧制的职权都是从刺史制演变而来的，比如说刺史制成立之初的根本目的监察作用，在东汉州牧制中就得到了传承。
西汉刺史制的废除是因为刺史越权而为，使得刺史职能变得复杂，一开始设立的监察职能却消失殆尽，这样一来刺史的存在已经失去了本来的意义，所以也就没有了存在的必要。
到了王莽时期更是将监察这项职能完全地废除了，王莽需要的州牧制就是为了镇压反抗势力，至于监察职能早就付之九霄云外了。
不过自从东汉政权建立以后州牧制的职能发生了很大的变化，而且综上所述可以看得出东汉州牧制变得更加地复杂了。
除了与王莽时期一样重视武将为州牧郡守以外，还增加了很多的州牧郡守的职能，其中与王莽时期最大的不同就是又重新恢复了州牧郡守的监察职能。
自从东汉建武十八年前，州牧制特点就一目了然了，那就是权力极大，职能极重，可是官员的权力太大对于皇权的威胁也就越大，所以建武十八年后光武帝就展开了对州牧制的管制和改革，最后实行了“改州牧为刺史”。
这就是建武十八年前的州牧制的整个发展演变过程，州牧制的建立是刺史制超出国家的需要的越权行为而导致的，也是社会大环境的促使，但也是因为州牧制的一味扩大职能权力，引发了“功高盖主”的嫌疑，进而导致了中央不得不采取行动废除职位。
